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周兆木 姜磊 鮑靜
對于浙江省淳安縣綜合行政執(zhí)法局局長王武來說,，剛剛過去的這個夏天并不平靜,。
6月,，浙江省人民政府批復同意千島湖“一支隊伍管執(zhí)法”改革實施方案。復函中提到,，探索建立高度綜合,、力量全面整合、效能充分提升的特大型湖泊行政執(zhí)法體系是推進縣域治理現(xiàn)代化的一次有益探索,。這意味著,，淳安縣自2022年開始嘗試的執(zhí)法改革得到認可。
執(zhí)法人員們還沒來得及好好享受這份喜悅,，就迎來了嚴峻的考驗,。6月底至7月初，連續(xù)強降雨導致千島湖水位暴漲,，人民群眾的生命財產(chǎn)安全,、千島湖的生態(tài)環(huán)境安全受到威脅。
“最終,，1000多個島,、573平方公里、84條溪流,，沒發(fā)生一起事故,，這是改革方案批復后的首場大考，我們可以交卷了,?！蓖跷涓嬖V記者，正是因為千島湖“一支隊伍管執(zhí)法”的改革，才有了如此強大的應(yīng)急作戰(zhàn)能力,。
分散治理or集中治理,？
千島湖是長三角地區(qū)最大的淡水人工湖，位于浙江省杭州市淳安縣境內(nèi),，是杭州,、嘉興地區(qū)1000多萬居民的飲用水水源地。同時,，淳安縣也是浙江省唯一的特別生態(tài)功能區(qū),。守護千島湖是淳安這座縣城的頭等大事。在這里,，大部分的工作都跟千島湖有關(guān),，林業(yè)、農(nóng)業(yè),、水利,、生態(tài)環(huán)境、文旅等多部門分而治之,。
“水上的事情,，大家都能管，也就意味著,，遇到一些特殊情況也都可以不管,。”當?shù)匾晃挥兄嗄旯ぷ鹘?jīng)驗的執(zhí)法同志對記者說,。
一條私家船,，載了10名游客入湖非法垂釣或捕撈。主要負責湖面巡邏的漁政隊伍（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門）發(fā)現(xiàn)了,，可以對非法垂釣或捕撈的行為進行處罰,，但對船舶超載問題無權(quán)處置，因為這屬于港航部門的職責,?？墒歉酆讲块T又無法實時發(fā)現(xiàn)這些問題，做不到即時處置,。當?shù)氐膱?zhí)法同志把這種現(xiàn)象總結(jié)為“看得見管不了,，管得了看不見”。
部門聯(lián)合執(zhí)法不就可以了,？淳安縣2016年就已經(jīng)在嘗試,。
當時，縣委,、縣政府組建沿湖沿線巡察辦,，12個部門派出40名同志,，全天候巡查?！靶Ч怯械?，但這種做法本質(zhì)上沒有打破部門的界限?！贝景部h綜合行政執(zhí)法局副書記,、副局長盧強軍說。
仍以上述問題為例,，船舶載客入湖垂釣是即時性問題,，聯(lián)合執(zhí)法后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以移送給港航部門處理,，但公文流轉(zhuǎn)需要時間,，等走完流程可能已經(jīng)過去了幾天，違法行為人早已上岸離開,。
轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在2022年,。彼時，浙江省成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點,。這一改革針對基層治理中的弊病,，將多領(lǐng)域執(zhí)法事項納入綜合行政執(zhí)法范圍，將多條線行政執(zhí)法隊伍盡量統(tǒng)合成一支隊伍,。
在一張改革組織架構(gòu)圖中,，記者看到,，有25個領(lǐng)域的執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)給了淳安縣綜合行政執(zhí)法局,，保留了市場監(jiān)管、交通運輸,、生態(tài)環(huán)境,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理和文廣旅體6支執(zhí)法隊伍,，這便是“1+6”模式,。
“這是遵循了省里的統(tǒng)一部署，而我們因地制宜,，還進行了具有淳安特點的嘗試,。”王武對記者說,，既然分而治之解決不了根本問題,，那么千島湖就徹底由一支隊伍來管，集中破解水上生態(tài)保護,、水上交通安全,、漁業(yè)資源管理和旅游秩序管理4個領(lǐng)域的重難點問題,。
千島湖水上綜合行政執(zhí)法隊順勢而生，在不增加人員編制的前提下,，以綜合執(zhí)法,、漁業(yè)執(zhí)法力量為基礎(chǔ)，融入港航,、公安,、生態(tài)環(huán)境等部門的派駐人員。千島湖“一支隊伍管執(zhí)法”模式逐漸成型,。
執(zhí)法力量在聯(lián)動合作中凝聚
為精準管理,，千島湖被劃分為東南、東北,、西南,、西北、中心五大湖區(qū),。東南是任務(wù)較重的一個片區(qū),，屢禁不止的非法垂釣問題曾讓執(zhí)法隊員頻頻撓頭。
千島湖魚美名遠揚,，中外游客慕名而至,，這是千島湖“保水漁業(yè)”生態(tài)模式成功發(fā)展的結(jié)果。所謂“保水漁業(yè)”,，即以魚凈水,，帶動漁業(yè)發(fā)展，適度捕撈,、漁旅融合,，實現(xiàn)生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興,、百姓富,。
最知名的“保水魚”當屬鰱鳙魚，每生長1公斤能消耗40公斤藻類,，減少了水質(zhì)因富營養(yǎng)化而惡化的風險,。好水才能出好魚，當?shù)貫榱吮ＫO(shè)置了禁漁期,，明確了處罰規(guī)定,，為了滿足垂釣愛好者的需求還特設(shè)了垂釣區(qū)……盡管如此，仍擋不住一些人動起歪心思,。因為千島湖面積太大,，而執(zhí)法人員力量有限，違法者一旦得手,，滿足口腹之欲的同時還能獲利,。
“我們曾經(jīng)被打過,，類似的沖突時常發(fā)生?！彼蠄?zhí)法隊東南中隊副中隊長夏鴻斌告訴記者,，東南湖區(qū)有一部分與建德市交界，岸上歸建德管,，水域歸淳安縣管,。
在交界地帶，非法垂釣行為一度非常猖獗,。非法垂釣者往往以團伙形式出現(xiàn),，動輒十幾甚至二十幾人，而夏鴻斌能調(diào)動的力量不足10人,。當違法垂釣者被執(zhí)法隊員發(fā)現(xiàn)后,，慣以管轄問題為借口拒不認罰。此時人員力量的懸殊也使得執(zhí)法隊難以對其形成震懾,，對方為了逃避處罰甚至會對執(zhí)法隊員大打出手,。
去年10月20日，按照千島湖“一支隊伍管執(zhí)法”的部署,，淳安縣綜合行政執(zhí)法局開始全面接管漁政執(zhí)法隊伍工作,。原屬于漁政執(zhí)法隊伍的夏鴻斌和隊員們，成為了這次改革的深度參與者,。
“改革雖然還在過渡階段,，但感受還是很明顯的?！毕镍櫛笳f,，由于各部門統(tǒng)合成一支水上執(zhí)法隊伍，調(diào)度靈活多了,，人員力量也大大增加,?！艾F(xiàn)在再發(fā)現(xiàn)類似的問題,，我們岸上就能出動22名隊員，水上還可以留兩組待命,，這樣一來對非法垂釣行為形成了有力震懾,。”
“綜合執(zhí)法+漁政執(zhí)法”聯(lián)合作戰(zhàn),，是千島湖“一支隊伍管執(zhí)法”改革中探索出的特色做法——水陸聯(lián)動機制,。
“所謂聯(lián)動，并不是文件上寫一個‘聯(lián)動’就能聯(lián)動得起來,。真正執(zhí)行起來,，該找哪個人,？對方派出的同志對業(yè)務(wù)是否熟悉？任何一環(huán)出了問題,，都是無效聯(lián)動,。”令執(zhí)法隊員印象深刻的,，是聚焦打擊非法垂釣開展的3次亮劍行動,，分別打擊橋梁非法垂釣、入湖非法垂釣,，并對漁具店,、農(nóng)莊民宿進行入戶宣傳。
“通過一次次磨合,，我們與岸上的同志互相熟悉,，配合得越來越好。以后再有需要,，我們就知道找誰,，打個電話就過來了，對方也清晰地知道要來做什么,、怎么做,。”夏鴻斌感受到執(zhí)法力量在潛移默化中凝聚,。
順暢的聯(lián)動還得益于體制機制的通暢,。除了劃轉(zhuǎn)多部門涉水執(zhí)法事項外，淳安縣還出臺了《進一步明確千島湖水域綜合管理工作職責的實施意見》,，根據(jù)船舶,、水上項目、垂釣及其他涉水活動等5類要素,，厘清常見25項涉水活動中8個主要涉水部門和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體職責,，厘清監(jiān)管標準不一、監(jiān)管范圍交叉等長期存在的體制性瓶頸問題,。
此外,，制定了《“水陸聯(lián)動”力量調(diào)度總方案》，成立水上執(zhí)法專項整治領(lǐng)導小組,，統(tǒng)籌謀劃調(diào)度任務(wù),，各水上中隊與岸上中隊捆綁聯(lián)動，建立水陸聯(lián)動人才庫,，優(yōu)化領(lǐng)導小組干部結(jié)構(gòu),，提升規(guī)范化、專業(yè)化水平,。
截至目前,，水陸聯(lián)動執(zhí)法已立案查處無證捕撈,、離岸垂釣等違法行為1348起，船舶超載,、湖面垃圾等案件及時處置率達96.6%,。
“數(shù)字第一湖”平臺助改革一臂之力
“我們有一個巨大的監(jiān)管難點就是農(nóng)（林）船泛濫?！蓖跷湔f道,。
農(nóng)（林）船是具有千島湖特色的歷史產(chǎn)物。千島湖由攔壩蓄水而成,，當?shù)厝罕姾芏嗵锏囟荚诤械膷u嶼上,，農(nóng)（林）船就成為生產(chǎn)生活重要的交通工具。這種船往往制作比較簡陋,，體積也較小,。歲月流轉(zhuǎn)，生活在千島湖附近的很多百姓如今已經(jīng)沒有了這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求,，但農(nóng)（林）船卻保留了下來,。
隨著當?shù)芈糜螛I(yè)的興起，這種農(nóng)（林）船被用于非法載客,、隨意租借,、違法垂釣捕撈，由于年久失修還可能會漏油,?？梢哉f，人身安全和生態(tài)環(huán)境安全風險的根源,，有很大部分來自農(nóng)（林）船,。而據(jù)不完全統(tǒng)計，千島湖農(nóng)（林）船多達2500余艘,。
一支隊伍如何管得了偌大一個千島湖,？淳安縣自然要尋求科技的支撐。解決農(nóng)（林）船的監(jiān)管難題,，成為數(shù)字化改革的一個重要切口,。
循著農(nóng)（林）船使用的全生命周期，數(shù)字化解決的第一個難點便是牌照發(fā)放,，以此來解決湖域內(nèi)農(nóng)（林）船底數(shù)不清,、信息不全等問題。淳安縣為農(nóng)戶換發(fā)農(nóng)（林）船數(shù)字化牌照,，只需掃描牌照上的專屬二維碼，即可呈現(xiàn)船舶整體畫像,，包括牌照真?zhèn)?、所屬地,、船舶三維數(shù)據(jù)等情況。
接下來,，要實現(xiàn)實時監(jiān)控船舶是否違法違規(guī),。采取的主要手段是在千島湖湖面加裝大量監(jiān)控和電子圍欄，一旦有違規(guī)出航或者危險出航的情況,，監(jiān)控實時抓拍,，后臺立即形成預(yù)警信息。通過數(shù)據(jù)歸集和分析,，可以鎖定一些經(jīng)常違法違規(guī)的船舶,，對其給予重點關(guān)注。
最后,，要破解如何讓執(zhí)法快速有效,。記者看到，預(yù)警信息中的抓拍圖像非常清晰,，平臺管理人員分析研判后,，以電子交辦單形式推送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理員，同步通知碼頭值班人員核查情況,。
2023年,，“數(shù)字第一湖”綜合指揮平臺上線，諸如農(nóng)（林）船全生命周期監(jiān)管等創(chuàng)新做法被稱為“監(jiān)管一件事”,。除此之外,，還有“保護一件事”，屬于生態(tài)環(huán)境部門的“秀水衛(wèi)士”“污水上岸”等接入平臺,，實現(xiàn)信息共享,。一旦發(fā)現(xiàn)哪里水質(zhì)出現(xiàn)波動，綜合行政執(zhí)法會與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員配合,，及時查明緣由確保水質(zhì)穩(wěn)定,。
據(jù)了解，“數(shù)字第一湖”平臺歸集了443路涉湖智能監(jiān)控視頻,、1831套船載終端,、15套雷達以及兩套智能巡檢無人機等感知設(shè)備，基于算法對非法載客,、違法捕撈,、水面污染等17類違法線索智能預(yù)警推送，實現(xiàn)發(fā)現(xiàn),、研判,、交辦、處理、反饋的閉環(huán)管理,。截至目前,，水上執(zhí)法效率較平臺建成前提升57%。
“現(xiàn)在老百姓都知道我們有個‘數(shù)字第一湖’的平臺,?！庇浾邅淼角u湖第一漁村——界首鄉(xiāng)嚴家村，村支書嚴宏芳對“數(shù)字第一湖”的應(yīng)用深有感觸,。因為界首鄉(xiāng)擁有全縣1/3的漁業(yè)捕撈證,，而嚴家村捕魚戶占到一半。
“這些船只太難管了,，我們之前全靠‘人防’,，配備專門的管理員、網(wǎng)格員,、黨員干部,，輪流值守監(jiān)管，遇到極端天氣,，24小時待在這里提醒村民,，可是根本管不過來。自從有了‘數(shù)字第一湖’,，給村里大大減負,。村民也是認可的，因為他們知道自家的船有‘電子眼’看著,，再也不怕丟船了,。”嚴宏芳說道,。
基層執(zhí)法人的喜與愁
記者見到夏鴻斌時,，他們正在做午飯。近40℃的天氣,，湖面反射的強光刺得人睜不開眼,，幾個皮膚黑里透紅的小伙子剛巡邏回來。24小時輪值,，吃,、住均在水上，一個月只能休息4天,，這是水上執(zhí)法隊的日常,。
“現(xiàn)在條件好多了，還有個屋子可以吹空調(diào),。以前都在船上,，到了夏天,，雞蛋打到地上就熟了?！眻?zhí)法隊員說的這個屋子,，就是位于湖中的水上涉案管理中心,。這也是千島湖“一支隊伍管執(zhí)法”的一個創(chuàng)新做法,，目的是加強涉漁違法船舶管理。
高強度的水上工作,，令不少年輕人望而卻步,。雖然綜合行政執(zhí)法局已經(jīng)在為水上執(zhí)法隊想辦法增加人手，但老隊員們還是擔心新人是否吃得了這份苦,。
更令夏鴻斌忐忑的是,，以前是“專科醫(yī)生”,，只負責漁政執(zhí)法,，現(xiàn)在成了“全科醫(yī)生”，執(zhí)法權(quán)擴大了,，但相應(yīng)的知識儲備還沒跟上,。“多年的漁政執(zhí)法經(jīng)驗,，像非法垂釣,、捕撈行為，我們看一眼就能有個大致判斷,，已經(jīng)形成了‘肌肉記憶’,。但面對其他領(lǐng)域的違法行為，心里是沒底的,?！?/p>
改革對基層執(zhí)法人員提出了更高要求。淳安縣也為此想了不少辦法,，例如,，制定《水上常見違法行為自由裁量階次適用指導標準》《漁政執(zhí)法指南》，統(tǒng)一案件案由,、法律適用,、裁量基準、強制措施,，目前共梳理水上執(zhí)法疑難問題18項,，歸納常用執(zhí)法案由14大類，整理涉水案件法律法規(guī)26部,；開展法制培訓和水上執(zhí)法技能培訓,，提高執(zhí)法辦案能力和水上作業(yè)能力,；每個中隊配一名法制員，負責審核案件并提交,，確保執(zhí)法規(guī)范化,、專業(yè)化。
“學習新東西需要時間,，或許接觸的案子多了,，自然而然就會了?！眻?zhí)法隊員們說,。
畢竟，對于淳安縣來說,，執(zhí)法新路才剛剛開始……
千島湖新聞網(wǎng)編輯：劉波 徐翠云